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【要聞】“一帶一路”能源合作機遇與政治風險應對

“一帶一路”能源合作機遇與政治風險應對

來源：互聯網作者：君士發布日期：Apr 11, 2016 閱讀次數：3057 收藏打印

繼習近平主席2013年9月和10月在出訪中亞和東南亞國家期間先后提出共建“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”(以下簡稱“一帶一路”)的重大倡議后，2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，被稱為“‘一帶一路’路線圖”。從這一綱領性文件內容分析，能源已成為“一帶一路”戰略下中國與65個沿線國家利益最契合的合作領域，“能源打頭，多措并舉”的局面正在顯現，未來能源合作逐步從單邊向多邊，從區域向縱深發展，并逐步拓展到整個產業鏈，形成“大能源”合作方略。然而國內企業走出去未必順風順水，各種不適遭遇和風險挑戰并存，與國內項目相比，最明顯與突出的是政治風險，即東道國發生的政治事件或東道國與其他國家的政治關系發生的變化對跨國公司造成不利影響的可能性。
本文從中國能源企業“走出去”的角度，分析“一帶一路”所帶來的合作機遇與挑戰，進一步提出在“一帶一路”背景下能源企業“走出去”的政治風險防控建議。
一、“一帶一路”能源合作的重要機遇
“一帶一路”路線圖呈現中國與沿線國家三個層面“大能源”合作內容：
一是體現在基礎設施建設“大”，正如文件指出，“加強能源基礎設施互聯互通合作，共同維護輸油、輸氣管道等運輸通道安全，推進跨境電力與輸電通道建設，積極開展區域電網升級改造合作。”涵蓋了石油、天然氣、電力一次能源到二次能源的通道基礎設施建設。
二是體現在能源品種“大”，文件指出“拓展相互投資領域，加大傳統能源資源勘探開發合作，積極推動水電、核電、風電、太陽能等清潔、可再生能源合作，推進能源資源就地就近加工轉化合作，形成能源資源合作上下游一體化產業鏈。加強能源資源深加工技術、裝備與工程服務合作。”這包括傳統化石能源與新興可再生能源全品種的“大”合作。
三是體現在平臺機制“大”，文件指出要“加強科技合作，共建聯合實驗室(研究中心)、國際技術轉移中心、海上合作中心，促進科技人員交流，合作開展重大科技攻關，共同提升科技創新能力。”這包含了從技術合作交流層面多重形式和機制，為技術輸出轉化，人才培養，知識共享鋪平了道路。
從國際因素分析，“一帶一路”的提出適逢歐亞大陸上能源格局東移、油價下跌及美國能源獨立導致中東能源尋求新的市場的背景，將加速中國與沿線國家的能源合作。從國內因素分析，習近平提出的“4革命+1合作”成為國家在新時期的能源戰略頂層思路，強調能源革命和推進“一帶一路”能源合作相結合，為能源合作創造了難得的內外部環境。
從資源稟賦分析，“一帶一路”版圖上，已探明的石油、煤炭、天然氣可供沿線44億人使用50多年，但這些能源資源“扎堆”在少數國家，80%的人口分布在能源富庶地區外，各國間能源資源的稟賦差異使得能源合作非常必要。從落地項目合作分析，“一帶一路”戰略下能源合作已贏得沿線國家的積極響應，布局的6條經濟走廊中，中巴、孟中印緬兩個經濟走廊率先啟動，尤其是中巴能源通道與經濟走廊建設成為“一帶一路”行動的第一批項目落腳的重點，在習近平主席4月份訪問期間中巴雙方簽署了51項合作協議，有近20個項目涉及能源領域，預計能產生16400MW電能。據預測，在“一帶一路”沿線將出現涵蓋能源上中下游領域的不同產業中心，包括能源開發中心、加工煉化中心、市場中心。
總體而言，“一帶一路”將強化已有的能源合作并拓展能源合作新機遇，這是能源企業“走出去”新的契機。
二、“一帶一路”能源合作中的政治風險事件
政治風險是完全或部分由政府官員行使權力和政府組織的行為而產生的不確定性。
形式上主要包括：(1)政策變動風險；(2)歧視性干預風險；(3)恐怖襲擊風險；(4)國有化風險；(5)戰爭動亂風險等，是一個涵蓋傳統與非傳統安全威脅因素復雜交織的領域，對于走出去的企業而言應對能力將面臨現實挑戰。我國企業走出去進程中已經歷各種形式的政治風險事件：
(1)在政策變動風險方面，2005年，馬來西亞政府出于保護本國汽車產業的目的，突然宣布新進入的汽車品牌在該國生產的汽車不能在該國銷售，必須100%出口。這一政策變動使已在馬來西亞布局制造、組裝和出口的吉利公司蒙受巨大損失。
(2)在歧視性干預風險方面，2005年，美國政客和媒體炒作中海油收購美國優尼科公司為威脅美國國家安全的政治行為，國會在收購行動中設置種種障礙迫使中海油放棄收購計劃。
(3)在恐怖襲擊風險方面，近10年來，中國企業工作人員從事境外項目作業期間在蘇丹、埃及、尼日利亞、巴基斯坦、阿富汗頻繁發生被綁、被襲事件。相關事件數十起，傷亡人員已達數百人，海外工人的安全狀況不容樂觀。
(4)在國有化風險方面，2006年4月，厄瓜多爾議會就通過了一項石油改革法案，規定包括中國企業在內的所有外國公司必須將利潤的50%交給厄瓜多爾政府，要求政府根據修改后的《石油法》同外國公司重新進行石油合同的談判。
(5)在戰爭動亂風險方面，2011年，利比亞政治動蕩中,中國企業成為在利比亞遭遇最嚴重沖擊的對象，導致中國企業在短期內全面退出該國，損失嚴重。
本文重點以“一帶一路”率先啟動的中孟印緬經濟走廊中，中緬能源合作遭遇的政治風險事件為例，進行重點剖析。中國與緬甸能源合作具有歷史積淀與項目基礎，但至今中國企業在緬甸推進的主要能源礦產項目幾乎均遭遇政治風險，一是密松水電站項目遭受時任總統吳登盛叫停，目前仍處于停工狀態；二是投資萊比塘銅礦項目也因民眾抗議事件停工接受第三方獨立調查，后復工；三是中緬油氣管道項目遭ＮＧＯ以及當地民眾反對，現已完工并進入運營階段。上述影響事件可反映出能源合作政治風險領域的主要挑戰。
密松水電項目政治風險事件分析
1．密松水電項目政治風險事件背景
密松電站作為中緬兩國的合作項目，最早由緬甸政府向中方發出邀請，中方企業參與投資。2009年3月，兩國政府簽署《關于合作開發緬甸水電資源的框架協議》，同年底開工。原本應以雙贏為結局的合作，2011年9月30日，緬甸政府突然停止由中國公司承擔的密松水電站建設，其公開理由是水電開發影響環境，會“破壞密松的自然景觀，破壞當地人民的生計，破壞民間資本栽培的橡膠種植園和莊稼……”從投資的角度上看，叫停密松電站將給中方的投資造成巨大損失是不爭的事實。
2．密松水電項目政治風險成因分析
首先，密松水電站是在緬甸國內政治體制醞釀變革的氣氛中擱置的。盡管不能否認生態環境與移民安置是任何水電開發項目是要關注的風險要素，但政治局勢的變化才是項目被叫停的根本原因。近年來，西方勢力堅持遏制中國，反壩組織正好成為西方勢力遏制中國的棋子和急先鋒。英美多家獨立新聞機構透露美國向阻撓密松壩項目的團體提供了資助，而美國駐仰光大使館直接資助了緬甸的一些公民社會團體。其次，從項目和資源競爭的角度分析，發達國家的水電公司出于經濟上的競爭需要暗中配合極端環保組織的反水電宣傳，以阻礙中國企業在國際水電建設市場上占據的主導地位。其三，叫停密松電站是因為緬甸總統“順應民意”的政治妥協，實質指明了緬甸政府沒能有足夠力量說服國內反對派的無奈結果，是政治博弈的犧牲品。
萊比塘銅礦項目政治風險事件分析
1．萊比塘銅礦項目事件背景
萊比塘銅礦項目位于曼德勒西北140公里的實皆省蒙育瓦，原本由加拿大艾芬豪礦產公司開發，中國萬寶礦業公司于2010年6月與緬甸聯邦經濟控股有限公司簽訂合同，接手擴建萊比塘銅礦。2012年6月至2012年11月，由于新建萊比塘銅礦涉及征用周邊村莊7000多英畝土地，當地民眾針對該銅礦項目的抗議不斷升級，致使工程施工被迫全部中斷。11月24日，緬甸議會決定成立調查委員會，對銅礦環保、社會影響及民生效益等問題展開全面調查，昂山素季擔任主席的調查委員會于2013年3月12日提交的最終調查報告認為該項目應繼續進行，但需采取必要的改進措施，項目隨后復工。
2．萊比塘銅礦項目成因分析
萊比塘銅礦抗議事件是與緬甸國內政治局勢分不開的，事件暴露出緬甸國內各方不同利益訴求。其一，萊比塘銅礦項目和緬甸聯邦經濟控股公司的關系使前者處在“道德劣勢”上。后者是緬甸軍方控制的大型壟斷企業集團，業務范圍涵蓋出租車服務、建筑、酒店、度假村等，且在很多方面都享有特權，包括免稅權。隨著緬甸政治改革的深化，民眾對軍方的這種特權日益不滿，也就很容易將這種不滿轉移到與之合作的中資公司上。其二，在萊比塘銅礦抗議事件中，西方NGO(非政府組織)發揮了重要推動作用。NGO組織以環境保護為主題，反對萊比塘銅礦的推進。其三，隨著緬甸民主進程的不斷推進，原來各種遭到壓制的政治勢力獲得了活動空間。昂山素季領導的民盟成為與執政黨“鞏發黨”抗衡的主角，該項目成為增強其政治影響力的攻擊對象。
中緬油氣管道項目政治風險事件分析
1．中緬油氣管道項目事件背景
中緬油氣管道緬甸和中國段分別于2010年6月3日和9月10日開工建設，是中國第四大能源進口戰略通道。自中緬油氣管道動工開始，就遭到緬甸一些非政府組織(NGO)和當地居民強烈反對，多次聚集在該管道的起點皎漂市和馬德島集體抗議，除了環保方面的指責，NGO和當地居民的另一不滿，是項目沿途地區的多數居民未能從油氣資源中獲益。在中國政府部門的施壓和緬方調解下，項目繼續推進，2013年9月30日，中緬天然氣管道全線貫通，開始輸氣。2015年1月30日，中緬石油管道全線貫通，開始輸油。
2．成因分析
中緬油氣管道項目主要是兩方面的反對聲音，一方面來自NGO，主要是集中于項目引起的“環境影響”因素，對地表和生態環境的破環以及征地等原因。另一方面主要集中在沿線當地民眾的反對，主要是認為項目的開工建設以及運營后的收益不能受益于周邊民眾。雖有不少反對聲音，但中緬油氣管道項目與密松和萊比塘銅礦項目的根本區別在于“國際化多方參與”的股權結構，中緬油氣管道項目由中、緬、韓、印四國的六個投資方出資共建，分別成立了東南亞天然氣管道有限公司和東南亞原油管道有限公司，中國石油股比均為50.9%。其中，天然氣管道是四國六方合資共建，原油管道是中緬雙方合資共建。這一國際化的多方參與股權結構使得項目牽動更多域外國家和利益相關方的關切，東道國必須謹慎考慮各方利益及顧及國際影響。
三、“一帶一路”能源合作的政治風險防控
能源合作是“一帶一路”建設的重點支柱，抓住能源合作的機遇和應對政治風險與挑戰是長期的系統性工程，包括從政府雙邊和多邊層面進行官方外交推動和協調機制建設；開辟國際組織、NGO、社會團體、智庫、媒體等公眾外交溝通渠道，以及企業通過內外兼顧運用多種手段做好具體風險防控。對于“走出去”的能源企業而言，心理上不應把政治風險歸類為“不可抗力”因素，需要發揮自身的能動因素，謀求內外部多種可利用資源，就政治風險的防控提出以下幾點思路：
做好項目所在國國別風險評估與風險防控
政治風險與“主權國家”因素密切相關，國家間有明顯的強弱之分，在不同的領域也有治理能力強弱之分，中國能源企業需量身定制“走出去”的能源合作規劃和路線圖，確定重點合作區域和領域，避免盲目、分散進入不同國家，同時便于提早對潛在目標國家和行業進行研究，防控不同國家的風險。在沒有提前規劃的情況下，進入一個特定的國家時也要開展國別風險評估。
國別風險評估主要關注一國政治法律制度、政局穩定性、政黨競爭、經濟與能源發展概況、引進外資的法律與政策、貿易法律制度、工程建設法律制度、土地管理法律制度、能源結構和行業監管體系，能源行業經營許可法律制度、安全生產法律制度、環境保護制度、勞動保障制度和稅收法律制度，以對國別能源合作環境有較清晰的認識。企業可通過積累建立自己的儲備，國際上世界銀行、經濟學人智庫，國內商務部、中信保、中國社科院等機構的國別評估、報告、介紹可作初步參考。
我國企業“走出去”開展跨境貿易、境外投資和境外收購及兼并重組面臨很大風險。在此情況下,保險應當發揮其風險保障功能。標準的財產險保單通常都會將政治風險引起的財產損失除外，因此這些損失都需要通過購買政治風險保單才能夠覆蓋。在全球范圍內，很多保險公司都可以承保該險種，國際上一些比較大的保險公司，如倫敦勞合社旗下的辛迪加、AIG、美亞保險等，是這類保險的主要提供商。中國國內最大的提供商是中國信保。目前全球政治風險保險的承保能力達到1400億美元的規模，保費規模在10億美元左右。對保險公司來講，承保政治風險業務對技術要求很高，需要仔細地考察所承保項目的類型、類別、所處行業、投資地區、投資額等。政治風險保險市場也處在一個演變過程中。總體上政治風險保單不可能是標準保單，需要根據項目量身定制，投保標的要根據項目的性質來界定。如果是購買海外的資產或者是股權投資，要根據股權價值和資產價值來投保；如果是國際貿易，就可能根據貿易額度進行投保。中國企業購買政治風險保險有增長的趨勢，因為越來越多的企業已經意識到在海外投資會面臨這樣的風險。同時，也已成為銀行貸款或者融資的條件之一，如果企業購買了政治風險保險，通常會得到更加優惠的貸款融資條件。當然購買保險只是轉移風險的一個手段，對于中國企業來講，更重要的是要積極了解所面臨的風險，從而采取全面的、前瞻性的風險管理機制來面對復雜的風險狀況。
做好特定能源項目的環境與社會影響評價與防控
能源是高技術和高風險行業，技術、管理、資金等進入門檻都比較高，“一帶一路”能源合作可能涉及不同能源領域和項目類型。因此，在國別風險評估的基礎上，關鍵是對特定合作項目從政治、技術、法律、社會、經濟、環境上進行論證和評估，從以往政治風險事件的多發形式看，目前國際上普遍重視能源項目的環境影響和社會影響，因此重視項目的環境影響(EIA)和社會影響(SIA)尤為重要。
在能源項目的環境影響評價(Environmental Impact Assessment，EIA)方面，國際社會近年不斷探索對能源項目開發規劃和具體工程項目開展多因素的綜合評價，重視環境與社會因素的結合，甚至更名為“戰略環境影響評價”，考慮更多政治、社會、文化風俗等因素。在水電領域，已形成以國際水電協會(IHA)《水電可持續評價規范》為主導的評價方法，充分認識和理解這些標準體系和方法工具，是國內能源企業走出去從事投資和項目開發的重要前提。
項目的社會影響評價(Social Impact Assessment，SIA)是一套預先對預計項目的社會影響做出評估的知識體系。它是有效的決策及管理發展項目的工具，強調除了應該對其技術經濟可行性、環境影響進行評估外，還應該對其可能產生的社會影響進行評估。直白地說，就是行動將會影響到哪些人，對他們有什么影響，他們會做出什么反應，怎樣預先制定對策，把不良反應降低到最小。事實上，任何社會變化(包括能源項目開發)過程必定存在預期的和預期之外的，正面和負面的社會影響。通過社會影響評價，在合法性、合規性、合理性、可控性等方面加以詳細論證，其基本目標正是促進項目的可持續性，即在經濟、環境、社會之間達到優態平衡。
宏觀的政治風險還可以從技術、法律、財務等具體路徑上開展深入的盡職調查確認可行性和識別風險，在此基礎上作出決策，對于決策實施的項目制定和落實風險防范預案。
做好能源項目合作的模式選擇及投資架構設計
上文中緬油氣項目的政治風險化解的重要啟示便是國際化的多方參與股權結構發揮了積極作用。過去10年的統計表明，中國企業多數項目遭受政治風險事件的背后存在一個不可忽視的現象：即“一股獨大”，這種排斥多方利益參與的思路在國際項目投資中并不可取。這其實是中國項目遭遇風險的最大問題，就是一鍋端，排斥了歐美強國企業的利益，給自己招來了很多麻煩和不確定性。事實上，項目由多家利益相關方參與，尤其是大國、強國企業的參與，對防御和化解政治風險是較好的操作途徑。因為東道國必須謹慎考慮大國在政治、外交、經濟等多領域對其產生的制約。
在合作模式方面，能源企業“走出去”經歷了從設備、服務出口、技術合作，到過去幾年以EPC總承包為主，同時也出現EPC+F、BT等多種與工程建設與融資結合的模式，以及BOT、PPP等集工程建設、投資和項目運營于一身的項目大幅增長。市場的激烈競爭迫使企業越來越從單項工程向總包方向發展，從工程承包向投資帶動承包轉型。“一帶一路”戰略所帶來的市場機遇以及融資支持，使企業看到了更多的機會，但是企業必須對選擇什么樣的合作模式充分論證。對于從工程向投資轉型的企業，要從項目運作思路上轉型，從人才和綜合投融資項目運作能力方面作好儲備，從復雜的投資架構整體考量和把控項目運作和風險防控。對一些變相、復雜的交易安排，應請專業機構識別和分析交易在法律上的定性和風險。
做好技術標準銜接與知權風險管控識產
據統計國際NGO在組織當地民眾反對項目實施的主要名義集中在生態環境破壞，質疑中資企業采用的項目評價標準和施工標準不符合國際標準，以及評價機構的獨立性。在能源合作中，從技術方面，如何適應項目所在國的標準，或者在項目所在國標準體系不完善的情況下適用何種標準，是經常面臨的難題。同時，技術相關的知識產權問題，如中資企業自身的知識產權如何保護、如何避免因與合作方的知識產權、技術許可使用的紛爭影響海外市場和海外資產安全，也是經常面臨的問題，中資企業在海外投標、合作中因被指控侵犯其他競標者、海外技術合作方知識產權而喪失市場機會的現象屢屢出現。
除了解項目所在國標準和爭取在具體項目中爭取適用中國標準外，以及為“走出去”做好知識產權規劃，在具體地域做好知識產權調查等工作外。《愿景與行動》中提出的“加強基礎設施建設規劃、技術標準體系的對接”值得關注。中國企業如果能利用“一帶一路”戰略下的合作和交流機制，發揮自己的專業優勢，參與區域合作規則的制定，以及協助有關國家完善其標準體系，并有利于“中國建造”的推廣。
做好境外突發事件應對及糾紛解決
境外能源合作項目中已多發恐怖襲擊、綁架、項目附近居民圍攻、反華游行、媒體負面宣傳等等事件。海外項目機構、分子公司要建立相應的應對機制，我國《對外承包工程條例》也要求建立、健全境外突發事件預警、防范和應急處置機制，制訂好應急預案，其實所有海外項目中都有必要。在現代網絡社會，還特別需要建立危機公關處理機制、輿情引導機制；另外也需要改變習慣于只與主管領導打交道的方式，需同時遵循法律的路徑，關注更多的利益方，注重造福當地社會，以建立更加穩固的合作基礎，從多方面防范和應對突發事件，將負面影響降到最低。越來越多的海外子公司建立專門的部門和崗位，開展應急演練，加強與當地利益相關方的合作譬如開展培訓和提高當地人的就業，是提升應對的基礎和能力的重要方式。

在境外能源合作中，海外糾紛往往具有連鎖反應，走出去的能源企業要在項目開發和合同談判過程中風險予以充分的評估，在合同中按“風險分配給最有能力承擔的一方”的原則分配風險，包括對索賠、糾紛處理機制作出妥善的約定，作為最后一道法律救濟手段，必要時也需要通過約定或相關雙邊或多邊機制解決爭端，維護海外投資安全和權益。國際投資爭端解決中心(ICSID)2014年12月3日受理了北京城建集團向也門共和國提起的一宗投資爭議仲裁，該案例進一步表明，中國與有關國家的雙邊投資協定條款也為對外承包工程中的權益提供法律保障，可為對外承包工程企業維護海外權益所利用。《能源憲章條約》是專注能源領域投資保護的國際條約，規定了投資者—東道國投資爭議解決機制，但我國目前是觀察國，待正式加入后可利用其實體規則和爭端解決機制加強對境外能源合作的保障。

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